Vertrouwen ontlenen aan de Handreiking informatiebeschikking

Binnen het bestuursrecht, waar het belastingrecht onderdeel van uitmaakt, is het een regelmatig terugkerend thema: gerechtvaardigd vertrouwen. Bij gerechtvaardigd vertrouwen gaat het meestal om de vraag of een belanghebbende (belastingplichtige) in een procedure vertrouwen mag ontlenen aan bepaalde ‘informatie’. Dat kan een document zijn, maar ook een uitlating van bijvoorbeeld de belastinginspecteur. Voor wat betreft de informatiebeschikking, die aan u kan worden afgegeven indien u in de ogen van de Belastingdienst onvoldoende meewerkt aan de verplichtingen die ten dienste van de belastingheffing op u rusten, is hier recent een conclusie over geschreven door de Advocaat-Generaal. Het gaat daarbij om de vraag of belanghebbenden vertrouwen kunnen ontlenen aan de inhoud van de Handreiking informatiebeschikking en kostenvergoedingsbeschikking. Wij behandelen in dit artikel deze conclusie. Wij vullen dit artikel aan zodra de Hoge Raad uitspraak heeft gedaan.

Wat is de Handreiking informatiebeschikking en kostenvergoedingsbeschikking?

De Handreiking informatiebeschikking en kostenvergoedingsbeschikking bevat de interne richtlijnen waar belastingambtenaren zich aan dienen te houden bij het afgeven van een informatiebeschikking. Zo is onder meer opgenomen in welke vorm overleg gevoerd kan worden en bevat de Handreiking een stroomschema om te bepalen of het afgeven van een informatiebeschikking in een dossier noodzakelijk is. Belanghebbenden verwijzen in procedures regelmatig naar de Handreiking en stellen zich dan veelal op het standpunt dat de Belastingdienst in strijd met haar eigen regels handelt. Zij menen aan de Handreiking het vertrouwen te mogen ontlenen dat de Belastingdienst bepaalde handelingen niet zou verrichten of anders zou verrichten. Zo komt het regelmatig voor dat belanghebbenden wijzen op het gebrek aan intern overleg voordat een informatiebeschikking wordt afgegeven. Ook komt het regelmatig voor dat belanghebbenden uit het stroomschema afleiden dat een informatiebeschikking in hun dossier niet nodig is. De vraag is echter of het mogelijk is om aan deze Handreiking gerechtvaardigd vertrouwen te ontlenen. Het vermoeden was al enige tijd dat dit niet mogelijk zou zijn. Dit heeft de Advocaat-Generaal nu bevestigd.

Wanneer kan vertrouwen worden ontleend aan een Handreiking?

Gerechtvaardigd vertrouwen kan in deze context worden ontleend aan beleid. Dat betekent dat eerst moet worden vastgesteld of sprake is van beleid. De Advocaat-Generaal verwijst naar het leidraadarrest beleidsregelsen merkt op dat aan drie voorwaarden moet zijn voldaan om te kunnen spreken van beleid:

1. Het betreft een algemene regel omtrent de afweging van belangen, het vaststellen van feiten of het uitleggen van wettelijke voorschriften bij het uitoefenen van bestuursbevoegdheden;
2. De regel is behoorlijk bekendgemaakt;
3. De regel leent zich er naar inhoud en strekking voor om jegens de bij de regeling betrokkenen als rechtsregel te worden toegepast.

De Advocaat-Generaal loopt alle drie de voorwaarden langs.

Algemene regel omtrent het afwegen van belangen, vaststellen van feiten en uitoefenen van bestuursbevoegdheden

De Advocaat-Generaal leidt uit de Handreiking af dat deze bedoeld is als richtlijn voor belastingambtenaren. De inhoud ziet op het proces tot het afgeven – of juist niet – van een informatiebeschikking. Dit is een zogenaamde discretionaire bevoegdheid. Dat wil zeggen: de inspecteur heeft hier enige bewegingsvrijheid. Hij is uiteraard wel gebonden aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, hetgeen onder meer inhoudt dat zijn uiteindelijke besluit zorgvuldig tot stand moet komen en er geen sprake mag zijn van willekeur. De richtlijnen in de Handreiking geven de inspecteur – zo stelt de Advocaat-Generaal – handvatten bij de uitoefening van zijn bevoegdheden inzake de informatiebeschikking. Daarmee is aan deze voorwaarde voldaan.

De regel is behoorlijk bekendgemaakt

De Handreiking is in 2016 gepubliceerd naar aanleiding van een WOB-verzoek. Dit is in 2020 nogmaals gebeurd. Van een voldoende bekendmaking is sprake indien de regels voor de betrokkenen voldoende kenbaar en toegankelijk zijn. Daaraan is bijvoorbeeld voldaan als regels zijn gepubliceerd in de Staatscourant. Dat gebeurt echter niet bij publicatie als gevolg van een WOB-verzoek. De Advocaat-Generaal komt tot het oordeel dat publicatie naar aanleiding van een WOB-verzoek voldoende is om van een juiste bekendmaking te kunnen spreken. De Handreiking is, na publicatie, in ieder geval bestemd om ook buiten de Belastingdienst bekendheid te krijgen. Ook aan deze voorwaarde is dus voldaan.

Inhoud en strekking van de regel

De derde voorwaarde is dat de inhoud en strekking van de bekendgemaakte regel zich ervoor lenen om jegens de betrokkenen als rechtsregel te worden toegepast. De Advocaat-Generaal merkt hierover onder meer op dat het kenmerk van een beleidsregel is, dat deze betrekking heeft op het verkeer tussen het bestuursorgaan (de Belastingdienst) en de burger (de belastingplichtige / belanghebbende). Indien deze maatstaf op de Handreiking wordt toegepast, dan wordt aan deze voorwaarde niet voldaan. De informatie in de Handreiking is immers gericht op de interne orde bij de Belastingdienst. Nu de regels in de Handreiking zijn gericht op de gang van zaken bij de Belastingdienst intern, bijvoorbeeld door voor te schrijven welk overleg de belastinginspecteur met zijn collega’s dient te voeren, is geen sprake van een regel die – in voldoende mate – ziet op het verkeer tussen bestuursorgaan en burger. Dat maakt dat aan de derde voorwaarde niet is voldaan. Dat leidt ook tot de conclusie dat geen sprake is van beleid en derhalve kan aan de Handreiking geen gerechtvaardigd vertrouwen worden ontleend door de belanghebbende.

Geen vertrouwen ontlenen aan de Handreiking informatiebeschikking

Argumenten die (mede) steunen op informatie uit de Handreiking worden in procedures vaak aangevoerd in samenhang met andere omstandigheden. Zo komt het regelmatig voor dat de Belastingdienst in een eerder stadium reeds stelt dat de belastingplichtige de vereiste aangifte niet heeft gedaan. Het gevolg van het niet doen van de vereiste aangifte is hetzelfde als het gevolg van een onherroepelijke informatiebeschikking. Mede daarom schrijft de Handreiking voor dat, indien de vereiste aangifte niet is gedaan, een informatiebeschikking achterwege kan blijven. Aan de inhoud van de Handreiking kan dus echter geen gerechtvaardigd vertrouwen worden ontleend. Een argument zoals hiervoor beschreven zal daarom nader onderbouwd moeten worden, doch meestal gebeurt dit al.

Dat maakt in onze ogen dan ook niet dat de Handreiking geen waarde meer heeft voor de praktijk. Het bestuursorgaan dient haar besluiten immers zorgvuldig voor te bereiden en deugdelijk te motiveren. Het kan voor belanghebbenden die een informatiebeschikking hebben ontvangen daarom zeker geen kwaad om, in samenspraak met hun adviseur, kritisch de werkwijze van de Belastingdienst te beoordelen.

Informatiebeschikking en advisering

De informatiebeschikking heeft voor u vervelende gevolgen. Een onherroepelijke informatiebeschikking leidt namelijk vrijwel altijd tot omkering en verzwaring van de bewijslast. Het is daarom belangrijk dat u zo spoedig als mogelijk na ontvangst van een informatiebeschikking contact opneemt met een specialist. Zo voorkomt u dat uw bezwaartermijn van zes weken ongebruikt verloopt. Aangezien de gevolgen van omkering en verzwaring van de bewijslast groot zijn, is het vrijwel altijd raadzaam om tegen de informatiebeschikking op te komen. Neem gerust eens vrijblijvend contact met onderstaande auteur(s) op voor nadere informatie.  

Uitspraak: ECLI:NL:PHR:2021:262, Parket bij de Hoge Raad, 20/00889, 20/00892 (rechtspraak.nl)